作者简介：

黄辉(Robin Hui Huang）：香港中文大学法学院，教授；华东政法大学荣誉教授；新南威尔士大学法学院（澳大利亚），客座教授。

王梦露（Christine Meng Lu Wang）：香港中文大学法学院。

摘要: 在线个人对个人借贷(P2P 借贷或网络借贷)作为金融技术的重要组成部分，曾经在中国非常流行，但到了 2020 年底，它已经完全从中国金融领域中消失。这并不是因为商业失败，而是监管机制失灵的产物。自 2015 年以来，中国一直试图通过建立创新的中央-地方共同监管制度来规范 P2P 贷款市场，在这种制度下，地方监管机构受到激励，与中央政府合作，为监管 P2P 贷款做出贡献。然而，考虑到 P2P 贷款市场在实践中的急剧下降，中央-地方合作监管似乎未能达到其目的。在中央和地方层面都存在严重的监管问题。中央政府未能对 P2P 贷款的增长做出积极的监管回应，但在市场危机爆发后采取了严厉措施控制风险。另一方面，地方监管机构未能在促进经济增长和保护投资者之间取得平衡。监管权力不完全下放给地方政府也导致了在不同层次的监管者之间分配责任的困难。这对中国的中央与地方共同监管具有重要意义，包括中央与地方监管权力的明确分配、地方监管机构独立性的增强以及中央与地方协调机制的建立。

关键词：在线 P2P 贷款; 金融科技; 中央与地方联合监管; 中国金融监管



网络借贷作为金融技术的核心组成部分，在中国实现投资渠道多元化、增加融资供给方面发挥了重要作用。鉴于这种商业模式的新颖性和复杂性，金融监管当局面临着平衡金融创新与投资者保护的巨大挑战。事实上，虽然 P2P 贷款带来了许多好处，但它也带来了许多需要适当控制和管理的风险。因此，与其他司法管辖区一样，中国一直在探索监管 P2P 贷款市场的方法，这是一项极其重要且实际上非常困难的任务。

多年来，中国逐步建立了中央和地方政府对 P2P 贷款的共同监管制度。这是一项创新举措，与传统金融企业的集中监管制度不同，它为地方政府与中央监管机构合作，对网上贷款活动进行监管提供了机会。这种中央与地方共同监管制度有许多重要的优势。首先，地方监管机构与辖区内的市场接近。与中央政府相比，地方监管机构应该更熟悉市场条件。此外，地方政府应当能够更好地调整其监管安排，以满足当地市场的特殊需要，并制定出量身定做的规则。简言之，与中央监管机构相比，地方监管机构与市场的天然亲密关系可能使其对当地条件更为敏感，对当地问题的反应更为迅速。

然而，这种共同监管机制并非没有挑战。就像美国各州之间对于公司章程竞争的影响的长期争论一样，人们有理由担心地方政府在监管其在线贷款市场时会竞相向上还是向下。由于互联网超越了地理限制，一个 P2P 平台可以很容易地接触到全国范围内的客户并提供服务，不管它是在哪个省注册的。因此，为了吸引平台，地方政府可能会面临巨大的压力，采取务实的方法来规范 P2P 平台。在实践中，对于地方政府来说，在监管标准和执法强度方面，选择的计算可能是复杂的。他们可能倾向于放松监管，以吸引在线 P2P 贷款业务，但与此同时，试图建立一个健全的监管制度，以控制金融风险和保护投资者。此外，当地监管机构将不得不考虑在共同监管机制下需要承担的监管成本。

自 2016 年以来，中国中央政府发起了一场所谓的“整顿运动”，以清理 P2P 贷款市场。由于单一监管机构难以应对市场中的复杂风险，中国于 2016 年底成立了一个由多家相关监管机构组成的联合工作组，以开展这项行动。在 2017 年至 2020年的大约四年时间里，中国的 P2P 贷款市场发生了巨大变化，从巅峰时期的约5000个平台下降到 2020 年底的零。这是怎么发生的？我们能从中学到什么？可以肯定的是，造成中国 P2P 贷款下降的因素有很多，比如激烈的市场竞争和其商业模式的问题。然而，看到中国曾经规模庞大的 P2P 贷款行业在短短几年内横扫千军，实在令人惊讶。事实上，其中一个关键原因是监管机制的失灵，以及在金融创新与投资者保护之间的平衡失败。

因此，批判性地审视中国中央和地方对 P2P 贷款的共同监管机制十分重要，并在此基础上，从中国的经验中得出启示，以便在国际上披露 P2P 贷款监管情况，并就此展开辩论。本文试图填补这一研究空白，提供了一个最新的和全面的讨论，如何中央-地方共同监管制度已适用和为什么它不起作用。在这样做的过程中，它还将查明和分析有关因素，这些因素之间的相互作用有助于建立和执行共同管理制度的体制环境。

本文的其余部分将继续如下。第二部分将介绍中国在线贷款市场的发展和中央-地方共同监管体制。第三部分和第四部分将分别强调中央政府和地方金融监管机构面临的监管问题。第五部分将讨论从中国 P2P 贷款下降中吸取的教训及其影响，最后一部分将提供一个结论。


中国P2P贷款市场的中央-地方监管体制



（一）中央层面的规管

在传统金融领域，中国已逐步建立起一种垂直监管体制，在这种体制下，金融监管机构在国家层面设立，总部设在北京，在全国各地设有许多地方分支机构。目前，主要的监管机构包括所谓的“一银两佣”具体而言，中国人民银行作为中央银行，负责货币政策和整个金融体系的稳定; 中国银行业和保险业监督管理委员会(中国银监会)和中国证券监督管理委员会(中国证监会)分别负责监管银行业、保险业和证券业。因此，中国目前的金融监管结构具有政府部门属性。

然而，P2P 贷款作为一种金融创新，在最初的发展阶段不受监管，因为它不属于中央一级任何部门机构的监管范围。无法无天的市场增长带来了相当大的风险，包括“陷入困境的平台”的兴起、大规模贷款违约以及非法筹资活动的高发生率。例如，2015 年，据报告有多达896个平台遇到各种问题，如延迟付款和债务延期、业务暂停和资金缺失。

为此，2015 年，10 个部委联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(《互联网金融指导意见》) ，这是互联网金融行业第一份全面的监管文件。建立了一个监管框架，以界定不同业务形式之间的界限，并确定其相应的监管机构。由于网上贷款被视为银行业务的一种形式，因此被置于当时的银行业监管机构——中国银监会(CBRC)的管辖之下。自2018年以来，中国银监会已取代中国银监会。

一年后，中国银监会等三个部门颁布了《网上贷款信息中介机构业务活动管理暂行办法》(2016 年《网上贷款暂行办法》) ，成为第一部专门针对网上贷款市场的规范性文件。银监会及其地方办事处负责建立网上贷款平台监督管理制度，规范网上贷款平台的日常业务，并通过对网上贷款平台的制度监督和风险管理指导地方监管机构。此外，2017 年还出台了一系列补充规则，充实备案登记、信息披露和托管业务等方面的细节。

在上述努力的基础上，中国在“1 + 3”法律框架下，形成了比较全面的人对人贷款监管体制，其中包括 2016 年《网上贷款暂行办法》和关于登记、托管和信息披露的三份指导文件。除银监会外，其他中央政府机构也参与规范 P2P 贷款市场，如工业和信息技术部、公安部和国家互联网信息办公室。它们在各自的管辖范围内履行重要的监管职能，包括监督电讯业务、网络服务的安全和互联网信息内容。

（二）地区层面的规管

地方监管机构一般是指地方政府在省或大城市一级设立的金融工作办公室或局。例如，首都北京的地方监管机构，即北京地方金融监督管理局，成立于 2009 年，是负责促进本市金融发展、金融服务和金融市场建设的市级政府机构。因此，地方监管机构同时负责金融发展和金融监管。在监管权方面，它们向中国证监会、中国银监会等中央监管机构提供监管协助，并对某些问题行使自己的监管权。

在对网上贷款的监管方面，中央和地方监管机构构成了一个共同监管机制。地方监管机构负责监督相关省份境内的 P2P 贷款平台，其职责主要涉及组织事项，如在线贷款机构的建立、变更和解散。根据 2016 年《网上贷款暂行办法》，地方金融监管机构在收到所有要求的资料后，负责对 P2P 贷款平台进行登记和注册，然后对其管辖范围内的注册平台进行评估和分类。此外，如果网上贷款平台改变了以前的注册资料，应向地方金融监管机构报告。注册平台应当在网上贷款业务终止前至少十个工作日书面通知当地金融监管机构，并按照有关规定注销注册。

地方金融监管机构还负责在其管辖范围内处理 P2P 贷款平台的风险。它的任务是建立一个系统，以查明、报告和处理当地市场上的重大事件，例如平台的重大运营风险、平台董事或管理层违反法律或条例的任何行为以及针对平台商业欺诈的任何诉讼，从而制定应急计划。地方金融监管机构应当及时向省人民政府、中国银监会和中国人民银行报告有关重大事件的信息和结果。

（三）整风运动

金融借贷来了许多风险和问题，对金融安全构成了严重威胁。它进一步明确了地方政府化解风险、维护辖区内社会稳定的职责。由中国银监会和其他14个部委组成的一个领导小组，负责在“1 + 3”监管体制下清理市场、促进 P2P 借贷平台顺利转型的整顿工作。该小组发出通知，要求在线贷款机构完全遵守规定，在规定时间内完成登记和注册。例如，为解决流动资金问题，贷款人之间转移未到期贷款被视为合规，但禁止通过证券化和财富管理产品进行其他形式的债务转让;  每个平台作为信息中介机构可以引入第三方担保，而不是使用自己的风险担保基金来保护投资者; 个人借款利率不得超过法律规定的上限，而且线下商店和不合规定的业务需要清理。整顿行动预计在 2018 年 6 月底前完成。尽管如此，处理市场上成千上万的 P2P 贷款平台仍然是一项耗时的工作，整顿行动一直持续到现在。根据领导小组的意见，不严格遵守“1 + 3”监管制度的网上贷款平台必须退出市场，涉嫌犯罪的应报警调查。

在地方一级，在线贷款机构在向金融监管机构登记之前，必须通过三个步骤的合规审查。平台和行业协会分别根据“1 + 3”监管制度负责机构自我评估和自我监管审查。整风工作领导小组对审查结果和相关平台数据的真实性进行行政核实，然后发布需要地方金融监管机构和银监会地方分支机构负责人签署的总结报告。三步审查有助于识别每个平台的相关风险，并实施进一步的监管措施。当地监管机构能够根据市场情况安排合规审查的时间表。

2018 年中央监管机构公布的合规审查存在一系列问题，包括对企业的禁令、法定义务和风险管理要求、对借款人和贷款人的保护、信息披露和关键相关领域的监管要求。它指出了整顿运动过程中发现的一些共同问题，并进一步规范了不同省市的合规审查，这有利于避免区域监管套利。P2P 平台通过合规审查后，可以向当地金融监管机构申请备案登记，并按照有关规定开展网上贷款业务。

2019 年 10 月，湖南省地方金融监管机构在其官方网站上发布通知，宣布终止其管辖范围内的所有网上贷款业务。发现其监管的24个P2P平台不完全符合“1+3”监管框架，未通过合规审查。因此，所有平台都被要求取消注册，或相应地更改其名称和业务范围。湖南省是中国第一个宣布终止所有P2P平台运营的省份，其他省份也纷纷宣布在其管辖范围内禁止网上借贷业务。与此同时，其他地区的一些平台宣布其网上借贷业务已经结算，然后自愿退出市场。一些地方金融监管机构相继公布了网络贷款机构的退出名单。例如，截至 2020 年 12 月，深圳已经宣布在其管辖范围内有 14 批 P2P 平台决定退出市场。

除了终止在线贷款业务外，中央监管机构还努力推动将 P2P 贷款平台转变为小额信贷公司，并于 2019 年底发布了试点项目指导方针。尽管如此，P2P 贷款平台实际上很难改变其商业模式，并转移到小额信贷公司。到 2020 年底，全国只有4个成功转型的案例，与在线贷款平台的总数相比，数量相对较小。

P2P贷款的横扫千军并不是因为整个市场的商业失败。在“1+3”监管制度实施后，部分在线贷款平台筹集了资金，以提振投资者信心，并为法定记录做好准备。部分P2P平台与符合条件的商业银行合作，以满足对客户资金托管人的监管要求。2019年在线贷款业务的交易量达到 9,650 亿元人民币左右，显示了市场对此类产品和服务的需求。然而，所有的 P2P 平台最终都被清理出了市场，这本质上是监管失灵的结果。

中央-地方的金融监管问题



（一）中央层面存在的监管问题

在发展初期，P2P 贷款被视为中国个人和企业的宝贵信贷来源，这些个人和企业很难通过传统金融机构进行融资或投资。然而，后来发生了一系列备受关注的欺诈案件，导致数百万投资者蒙受巨额损失。例如，2014 年 6 月成立的平台Ezubao通过普通招标从大约115万人中筹集了765亿元人民币，直到 2015年底才开始调查。法院查明，大部分筹集的资金被管理层浪费，用于非法活动，而非经营活动，最终导致投资者损失总额超过 380 亿元人民币。

因此，从 2015 年起，中央金融监管机构出台了多项部门规定，以加强对网上贷款的监管，并开展整顿行动，清理市场。到2020年底，所有平台已被关闭或转变为其他业务。中国 P2P 贷款市场经历了起伏不定的过山车式发展，从最初阶段的爆炸性增长开始，然后面临监管打压，最终回到原来的零点。尽管其商业模式中固有的一些风险可能在一定程度上解释了其失败的原因，但金融当局有必要重新审视监管干预的时机、内容和方式，特别是对于一个新兴行业而言。中央监管机构未能积极应对 P2P 贷款的无序发展，采取严厉措施应对市场风险。与监管权力下放到地方政府有关的问题也阻碍了中央和地方共同监管体制的有效性。

1、缺乏积极主动的监管回应

如前所述，中国第一个P2P平台于2007年推出。在接下来的八年里，这个市场一直受到最低限度的监管，主要是因为它代表了一种创新的商业模式，而政府采取了自由放任的方式。尽管中国银监会在此期间发布了风险警告，并将传统银行业务与在线贷款业务分离开来，但由于缺乏准入要求，中国涌现出数千个平台，吸引了大量无监管的资金。随着先进技术的应用，在线贷款平台主要面向那些被传统金融机构排除在外的企业和个人。这一群体通常缺乏理财知识，承担风险能力低，容易成为 P2P 贷款平台提供的不受监管的产品和服务的受害者。此外，由于大量投资者和巨额资金的参与，P2P 业务成为系统性风险和社会不稳定的来源。鼓励创业和创新的国家政策也激励 P2P 平台为追求商业利益而承担风险。中国传统的金融监管是基于以往事件的经验教训。就创新型市场而言，当局难以采用监管理念，扩大传统金融的监管范围。政府需要及时应对不断变化的情况，特别是P2P贷款市场，这是一种破坏性创新，有许多未知的可能性。

比之下，美国证券交易委员会(SEC)在 2008 年建立了对 P2P 贷款行业的监管权力，比第一个证券交易委员会晚了三年平台在美国推出。为贷款人和借款人之间的贷款牟利提供便利的在线贷款平台在美国受到联邦证券监管，并被要求在证券交易委员会注册与付款有关的票据，除非适用豁免。其对市场的监管旨在解决在线贷款活动的风险，并确保投资者得到保护。然而，这项豁免不适用于依赖付款的票据的公开发行，这使得 P2P 贷款平台的注册过程复杂而昂贵。在这种情况下，Jumpstart Our Business Startups (JOBS) act于 2012 年颁布，为符合特定标准的小型企业提供注册豁免。它允许发行人在12个月内通过经纪人或融资门户网站筹集最多 100 万美元，只要出售给任何投资者的总金额不超过某个门槛。具体而言，如果投资门槛低于 100,000 美元，则以 2,000 美元或投资者年收入或净值的 5% 为大;56.2016 年，美国证券交易委员会通过了《众筹条例》，以执行《就业法》的相关要求，并根据通货膨胀率将发行额上限调整为107万美元。美国已经为P2P贷款市场制定了一个响应式的监管制度，并作出相应的调整，以满足小投资者和企业的需求。这些都有助于美国P2P 贷款行业的有序发展。

在英国，行业协会—P2PFA—在提高在线贷款平台的合规性方面发挥了关键作用。虽然行业自我监管不像政府监管那样具有法律强制性，但由领先平台组成的协会为商业活动和消费者保护制定了所有参与机构都必须遵守的运作原则。例如，会员平台的业务标准包括最低资本要求、公平处理投诉、分离客户资金以及明确和不误导的营销和消费者沟通。P2PFA还修订了其操作原则，以补充正式规定，并增强对在线贷款市场的信心。英国在线贷款发展的一个特点是从行业协会的自我监管过渡到金融行为监管局的正式监管。行业协会的标准做法对 2014 年公平竞争法实施的监管规则的制定产生了重大影响。联合王国的P2P贷款平台需要向监管当局申请全面授权和批准，并须遵守一套规则，例如适当和有用的最低资本要求和信息披露。64. 信息技术建立了一个灵活的监管框架，最初对小型企业的需要十分敏感，随后根据不同市场参与者的反馈意见作出调整，以应对不断变化的情况。在这种情况下，英国的在线贷款市场相对健康，没有任何大规模的危机。

市场需求和政府对金融创新的鼓励促进了中国网上借贷的早期快速扩张。

然而，对于中国网上借贷业务的规定，以及 P2P 平台规范运营的实践原则，目前还没有及时的回应。由于缺乏许可证和最低资本要求等门槛，大量P2P贷款平台利用监管漏洞，以金融创新为幌子吸引了大量资金。因此，在线贷款市场陷入了混乱。

2、矫正措施的严厉性及模糊性

鉴于P2P贷款的无序发展及其带来的风险，中国中央监管机构决定在全国范围内展开整顿行动是可以理解的。然而，整顿运动的力度实在太大了。这场运动的最终结果是，所有平台—据报道多达5000个平台——在几年内被清除出市场。

有人批评这场运动应用了模糊起草的条款来达到整改的目的。例如，整改运动领导小组于 2018 年发布了一份规范性文件，将现有 P2P 平台分为不同类型，包括正在接受调查、高风险或正常运行的机构。在中国，P2P 业务已经危险接近非法吸收公众存款或欺诈性筹资的罪行。前者是指未经主管机关批准或打着合法经营的幌子从公众手中吸收资金的行为，后者是指以欺诈手段为非法占有目的而吸收资金的行为。例如，任何非法吸收公众存款的人可被判处不少于10年的监禁和罚款，而欺诈性筹款的最高刑罚是无期徒刑。在实践中许多在线贷款平台为客户提供信用增级，以缓解信息不对称的问题，但这违反了相关规定。对于许多存在此类技术违规的平台，监管机构可以很容易地找到一种方法，在宽泛而模糊的措施下惩罚他们。

此外，在线贷款平台退出市场的程序和标准并不明确。中央监管机构让地方政府根据辖区内的市场条件做出决定。在这种情况下，地方监管机构采取的整顿措施在不同的省市可能会有很大差异。例如，湖南省地方监管机构正式宣布，所有P2P平台都没有通过合规审查，并被禁止从事在线贷款业务。对于如何处理这些平台后来并没有明确的规定，包括与业务转型和退出计划有关的核心问题。鼓励北京市运行良好的平台整合其他机构进入市场，大型投资公司和互联网企业也能参与P2P平台的并购重组。深圳是中国第一个发布促进P2P平台退出指导意见的城市，并启动了表决制度，以加强投资者与平台之间的沟通。该指导意见界定了深圳平台善意退出市场的程序和标准，如成立平台退出小组、债权人权利申报、对还款计划和其他重大事项的表决、资产收集和处置等，中央监管机构没有对P2P平台制定明确的退出规则，导致地方层面的纠正措施存在差异。

这场运动之所以如此严厉，也是因为这场运动严重依赖于惩罚措施，尤其是刑事处罚。有人指出，它给法院施加了巨大压力，要求其处理不当行为的平台，并可能导致过度使用起诉。有评论员批评此次运动过分强调惩罚和消除风险，没有充分重视投资者的经济利益和市场发展等其他重要目标。例如，根据法院判决，Ezubao 用了四年时间才还清筹集到的资金，投资者只能收回一小部分本金。监管机构处理不合规平台的方式和少量贷款的还款，远远超出了投资者的预期。

在某些情况下，刑事起诉被用来威胁迫使 P2P 平台接受行政命令。例如，在线贷款平台宣布退出市场，并承诺帮助贷款人收回债务。根据有关规定，P2P 平台作为信息中介，不得担保本金和利息，即不能偿还借款人违约时的债务。然而，一个实际问题是，整风运动的领导小组如果不能善意退出市场，可能会将平台移交警方调查。换句话说，没有为投资者提供适当还款计划的 P2P 贷款平台可能面临被控非法吸收公众存款罪的风险。如果平台不是贷款的借款人或担保人，投资者需要自行承担违约风险，通过民事诉讼解决纠纷。要求这些平台代表借款人偿还债务，从而决定是否对他们提起诉讼，这是值得怀疑的。中央监管机构没有明确区分不同 P2P 平台在在线贷款业务中的作用，而是采取了一刀切的做法，迫使它们退出市场。

最后，整顿行动旨在恢复公众对市场的信心，并在“1+3”规管架构下加强网上贷款业务的合规性。然而，所有 P2P 平台最终都被禁止在中国运营，这引发了人们对市场整顿是否过度的担忧。领导小组制定了不同的措施，以处理不存在风险的平台。如未偿还余额或新贷款额在三个月内为零，该平台将被要求取消注册。其他平台根据其业务规模分为两类。规模较小的公司必须在一定期限内退出市场，否则将通过合规审查进行严格调查。

然而，这些小型平台的退出应该是平台本身作出的商业决定，而不是监管机构强加的行政命令。将运营良好的平台清除出市场缺乏法律依据。行政机关有权依照法律、法规对公民、法人或者其他组织进行处罚。86 虽然行政机关可以命令平台停业整顿，但整顿工作领导小组发布的规范性文件并没有为其关闭运行良好的平台的行动提供坚实的法律依据。中央监管机构绝对是这场运动的主导者，他们严重依赖强制措施而不是市场手段来迫使运营平台停业。正如一些评论者指出的，这场运动有滥用监管权力和破坏公平原则的风险。

3、有关移交规管权力的事宜

在“一银两委”的现行监管制度下，中央监管机构履行监管传统金融部门的职责随着创新市场的快速扩张，P2P 平台的数量越来越多，金融产品的种类也越来越多。对于中央监管机构来说，处理在线贷款市场的大规模危机既费时又费力。在这种情况下，中央政府决定将部分监管权力下放给地方监管机构。他们被授权对在线贷款平台进行机构监管，并在整顿期间在处理市场风险方面发挥主要作用。

与监管权力下放有关的第一个问题是缺乏协调机制和常设政府机构，使中央地方监管结构正规化。人人贷款的无序发展迫切要求中央和地方监管机构合作，清理大量不合规平台。然而，整顿行动的领导小组是临时成立的，由不同的政府部门组成，以处理 P2P 贷款风险。这种监管方法主要依靠一套短期措施来解决市场危机，因此整顿行动的效果可能不会持久。中央和地方监管机构之间的监管协调机制并非永久性的，不利于实现监管的一致性。合作监管框架的可行性也不明确，这对中央监管机构向地方政府移交权力的过程产生了不利影响。中央监管机构已经领导了整改行动，并通过一系列规范性文件下放了部分权力。这种监管权力的下放是零敲碎打的，整改措施旨在解决在线贷款市场不同时期的具体问题。这没有支援机制促进中央和地方监管机构之间的互动和精简关系。

负责记录和登记 P2P 平台的地方金融监管机构实际上对在其管辖范围内开展网上贷款业务的许可权有限。在线贷款机构的登记和注册本应在 2018 年 6 月底前完成。在中央一级实施“1+3”规章之后，地方监管机构发布了详细规章的正式草案或咨询文件，以便利在其管辖范围内记录 P2P 贷款平台。例如，厦门是中国第一个于 2017 年 2 月颁布《网上贷款信息中介机构备案登记管理暂行办法》的城市。例如，地方监管机构建立了一个预警系统，以加强对在线贷款活动的风险监测，并要求就 P2P 平台的机构信息和合规文件提交法律意见。风险管理责任重大与监管权力不足之间的矛盾，使地方监管机构陷入两难境地。

（二）地方层面存在的监管问题

对于线上贷款市场，中央监管机构主要负责监管 P2P 平台的日常业务，并将部分监管职能委托给地方政府，根据市场状况制定量身定制的规则。研究发现，不同地方监管机构采取的整改措施是不同的，这增加了监管的不确定性。一些地方监管机构对金融创新采取了更加包容的态度，因此引入了监管这些措施旨在在整顿行动的早期阶段促进和加强遵守 P2P 贷款平台的规定。厦门市就是一个很好的例子。然而，其他地方监管机构已经实施了严格的规定，在他们的管辖范围内简单地终止在线贷款业务。当地监管机构遇到的一些监管问题解释了这些差异，并导致在行使其监管权力时进退两难。

1、发展目标和监管目标之间的矛盾

如前所述，监管 P2P 贷款平台的任务是由地方政府设立的一个名为“金融工作办公室”的机构执行的。近年来，许多省市进行了机构改革，并建立了地方金融监管局。新的政府机构继续履行金融工作办公室的职能，同时加强对地方金融市场的监督。例如，成立于 2019 年 2 月的上海市金融监管局，负责地方金融监督和管理。它也是促进地方金融发展的金融工作办公室。

地方金融监管机构实际上是代表地方政府行使监管权力，因此，它非常重视满足地方利益和需要，而不是中央利益和需要。它的一个重要任务是促进获得更多的金融资源和促进地方经济增长。此外，地方政府负责审查部门预算，并对该机构的人事管理产生重大影响。根据 2019 年的最终账目，北京地方金融监督管理局的支出在很大程度上取决于其财政拨款。作为地方政府的一个部门，金融工作办公室在履行其监管职能时极易受到外部政治干预。地方监管机构可能会设立创新金融以取得短期政治成就的规则。在这种情况下，P2P 贷款平台能够利用优惠政策来扩大业务。例如，网上贷款自 2013 年以来迅速增长，这一热潮引起了地方政府的关注，地方政府开始推出一套支持其发展的指导方针，包括深圳、天津、南京、广州和武汉。因此，地方政府可能会在短期内以牺牲金融安全为代价盲目追求创新型市场的增长，然后采取严厉措施纠正随后的市场失灵。

此外，地方政府面临着来自邻国的竞争，人们担心地方政府在规范创新市场方面会竞相向上还是向下。鉴于不同省市之间的竞争，将会出现规范套利的问题。一些地方政府鼓励在线贷款，但规定宽松，因为中小企业能够通过P2P 平台进行商业运作，从而提振地方经济。然而，如果没有适当的监管措施，政府鼓励在线贷款将引发区域危机的爆发，从而对国家 P2P 贷款市场的稳定产生负面影响。除了发展创新市场，地方金融监管机构还负责其辖区内的监管。同时履行这两项职能存在冲突。发展目标和监管目标之间的矛盾最终阻碍了地方监管的有效性。

2、地方监管权力界限模糊

对于中央和地方政府之间的金融监管权力分配没有具体的规定。中国保监会已在各省设立地方办事处，授权其对银行业和保险业进行监管，并确保有关规定在其管辖范围内得到执行。随着创新金融的爆炸性增长，中央监管机构已将部分权力下放给地方政府，以监督某些类型的金融机构和处理当地市场的风险，如小额信贷公司和融资担保公司。

地方金融监管机构负责对其管辖范围内的 P2P 平台进行机构监管，并有权对非法网上借贷活动实施行政处罚。然而，这些规定实际上导致了中央和地方监管机构之间监管权力和责任的界定模糊不清。具体而言，目前尚不清楚，如果 P2P 贷款平台存在不当行为，地方政府或中央监管机构是否应该处理此案。不同层面的监管存在重叠。在整顿过程中，地方政府金融工作办公室和中国银监会地方分支机构共同负责合规审查和市场风险处理，没有明确的责任界限。

此外，在线贷款平台的跨地区运营也可能引发不同地方监管机构提出的多重监

管问题。互联网是没有界限的，P2P 平台实际运营的地点可能与其注册地址不同。

在这种情况下，两个地方的地方监管机构可能要么竞争监管权，要么互相推卸责任。例如，凤凰金融在 2016 年 5 月建立了一个 P2P 借贷平台，在北京注册。2020年9月，该平台突然暂停网上贷款业务，大量投资产品逾期未交。投资者在收回债务方面遇到了困难。北京的地方监管机构没有处理这一纠纷，理由是 P2P 平台只受其注册地的管辖，而不受其实际运营地的管辖。然而，海口的地方监管机构回复称，它对该平台的运营情况知之甚少，因为其在线贷款业务主要位于北京。不同的地方监管机构在 P2P 平台跨地区运作方面存在冲突，增加了监管的不确定性和协调成本。

3、本地监管机构的能力和资源不足

缺乏资源削弱了地方监管机构有效行使其监督权力的能力。近年来，四川、天津、上海、浙江等省级政府纷纷出台规定，加强对辖区内金融市场的监管。地方金融监管主要针对某些类型的机构，包括小额信贷公司、融资担保公司、地方资产管理公司等。地方监管机构负责制定和实施有关这些机构的商业、风险和法律责任的详细规则。与大量金融机构相比，地方监管机构的能力和资源相对不足。例如，根据统计，截至 2018 年底，广东有 460 家小额信贷公司 111家和 249 家融资担保公司 112 家。但是，省级金融工作办公室总共只有 52 名工作人员，负责监督其管辖范围内的数百个金融机构。

在网上贷款方面，中央监管机构负责界定 P2P 平台的业务范围和监管其日常活动。随着市场危机的爆发，地方监管机构的风险管理责任得到加强，这就需要有足够的财政和人力资源来处理不合规平台。在整顿过程中，制定规则的权力也由中央监管机构掌握，而地方监管机构则主要负责执行。在这种情况下，地方监管机构实际上很难对其管辖范围内的在线贷款平台采取量身定制的纠正措施。例如，领导小组在 2017 年发布通知，要求 P2P 平台减少贷款规模和不合规业务，地方监管机构应在一年内完成整顿工作。然而，这些措施并不适应网上贷款的商业现实，反过来阻碍了地方一级的市场整顿。


经验与启示



（一）了解政治经济因素

经过几年的整顿，中国所有的在线贷款业务最终都被终止了。这并不是因为创新商业模式的失败，而是监管机制失灵的结果。正如前文所述，中央和地方各级监管机构在初期都努力推动金融创新，后来又改变政策，采取严厉措施整顿市场。为了理解其中的原因，本部分将考察监管机构在决定其对 P2P 贷款市场的监管态度时所考虑的政治经济因素。

（二）中央一级的政治经济考虑

2012 年，中国证监会主席郭树清指出，进入金融市场的门槛很高，因为获得监

管机构的批准十分繁琐，而缺乏创新是中国金融体系的最大问题。因此，政府应该采取包容性的监管方式来鼓励金融市场的创新。在有利于商业发展的环境下，创新的金融产品和服务在接下来的几年里如雨后春笋般涌现，并且一度受到最低限度的监管。网上借贷，作为金融创新的重要组成部分，自 2012 年以来经历了一场繁荣。中央监管机构在发展初期不太重视对 P2P 贷款的监管，而是强调将 P2P 贷款与传统银行业务分离，以防止金融风险的蔓延。由于缺乏及时的监管，大量网上贷款平台偏离了其作为信息中介的角色，成为无牌的金融中介，为用户提供信用增强服务。它实际上是中国影子银行的一部分。根据国务院办公厅 2013 年发布的一份通知，批准设立和经营影子银行机构的监管机构负责化解其随之而来的风险。该通知没有具体说明哪个监管机构负责监管网上贷款业务，中央政府对于如何适当监管市场仍不确定。

然而，在市场危机爆发后，现任中国银监会(CBIRC)主席的郭树清先生提出，包括网贷平台在内的大量金融机构打着金融创新的幌子从事非法集资活动。大型科技公司引发的“大而不倒”风险也引起了中央政府的关注，最近针对蚂蚁金服集团的一系列监管措施表明了蚂蚁金服对金融创新的谨慎态度。2020 年 11 月 2 日，中国证监会、中国工商银行、中国人民银行和国家外汇管理局召见了蚂蚁金服集团的实际控制人、董事长和首席执行官由于蚂蚁金服报告金融科技业务的监管环境发生重大变化，可能对公司的业务结构和盈利模式产生重大影响，使蚂蚁金服集团无法满足上市条件或信息披露要求，因此被暂停上市。中央监管机构最终负责监管金融创新，而地方政府可以有其独特的重点和优先事项。终止创新业务，如在线贷款，是中央政府避免监管失误和维护金融稳定的一个简单方法。

此外，在在线贷款领域，中央和地方之间的监管责任划分并不明确。当 P2P 贷款平台出现不当行为时，地方监管机构可能会将责任推给中央政府，因为共同监管机制确实会造成冲突和重叠。中国银监会在监管传统金融部门方面有着丰富的经验，并有能力设计一套风险控制机制。然而，它需要额外的资金，专业知识和技术手段来监督创新市场，这无疑是一个巨大的监管成本。与发展网上贷款的好处相比，考虑到公众已蒙受巨大损失，关闭所有平台是具有成本效益和节省时间的做法，因此，市场不会出现随之而来的风险。

（三）地方一级的政治经济考虑

虽然中国正在努力纠正仅仅通过经济增长来评价政绩的偏见，但地方政府仍然是蓬勃发展的经济的受益者。技术创新也是地方政府发展进度评估体系中的一个重要指标。鉴于国家鼓励创新的有利政策，一些地方政府已发布指导方针，在其管辖范围内建立有利于商业发展的金融创新环境。例如，深圳市人民政府在 2014年颁布了指导意见，以促进互联网金融创新的发展。广州、南京、武汉、上海等多个省市随后出台了一系列鼓励发展互联网金融业的政策。金融办公室最初是为促进地方经济发展而设立的，在制定创新业务的监管安排方面发挥了重要作用。2015 年初，浙江省金融工作办公室和其他部门共同制定了在其管辖范围内的在线贷款平台应该遵守的基本规则。例如，该平台只能充当信息中介，不能承担信贷风险或流动性风险;该平台不能建立资本池或为投资者本身提供担保; 该平台应充分披露相关信息，不应作出虚假或误导性的陈述。这些与中央一位官员提出的P2P 贷款监管原则是一致的。

中央规定实施后，地方监管机构主要负责管辖范围内 P2P 贷款平台的备案登记及其风险管理。然而，中央政府对网络贷款的态度已经从促进健康发展转变为加强监管。大量“陷入困境”的平台已经对整个市场的声誉产生了负面影响，并且破坏了公众的信心。在整顿行动中，当地监管机构发现，规范网络贷款市场是一项艰巨的任务。需要财政和人力资源来处理 P2P 贷款的附带风险，这些风险的分配主要由地方政府决定。同时，地方监管机构负责监督具有不同监管要求的其他类型的金融机构，这实际上是对其监管能力的一个巨大挑战。因此，它更有可能进行部署，对其有限的资源用于管理良好的金融部门，而不是完全混乱的在线贷款市场。此外，如果地方金融监管机构没有按照有关规定报告重大风险的识别和管理，或者没有向银监会提供行业统计数据，负责人将受到行政处罚，甚至承担刑事责任。在这种情况下，金融监管机构的负责人也不愿意监督 P2P 贷款市场，以保护自己免受由此产生的法律责任。由于处理不合规平台的任务繁重，本地监管机构往往采取一刀切的做法，终止所有 P2P 贷款业务，并加快整改行动的进程。

澄清中央和地方监管权力的分配：中央-地方共同监管体制不同于中国传统金融的集中监管框架，后者对在线贷款市场的监管具有重大影响。地方政府参与监管 P2P 平台，可以解决中央一级监管范围有限和资源不足造成的缺陷。此外，中央监管机构十分重视对传统金融的监管，并指定中国商业银行监管委员会下属的大部分部门对正规金融机构进行监管。另一方面，地方监管机构熟悉并接近其管辖范围内的金融机构。不同地区金融创新的发展水平和风险暴露差异很大，合作监管框架有利于克服集中监管的困难，减轻中央政府的沉重负担。

在网上贷款领域，不可否认的是，中央和地方监管机构之间的合作有利于化解风险和保护市场投资者。整顿行动的效果是显著的，不合规的平台已经在短时间内被清除出市场。然而，有关监管制度的几个问题可能会导致政府行为之间的不一致，并阻碍相关规则在不同层面的有效性。

中央政府已逐步将与小额信贷公司和融资担保公司等某些类型的金融机构有关的部分监督权下放给地方监管机构。对于地方金融监管机构而言，仅仅依靠中央政府支离破碎的授权来实现促进金融创新和确保在其管辖范围内保护投资者的双重目标是不够的。在这种情况下，地方监管机构要么扩大中央政府下放的监管权力，要么自行制定规则，而没有明确授权，从而在实践中导致监管灰色地带。根据立法法的有关规定，金融体系应当由法律或者行政法规确立。同监管机构之间的监管权力和责任分配是金融体系的重要组成部分。因此，应制定法律或行政法规，明确中央和地方监管机构之间的监管权力分配。法律和行政法规在立法等级中的地位较高，这可以消除对地方金融市场监管权力来源的怀疑和不确定性。明确的监管权力分配也可以减少不同层次的监管者之间的冲突和重叠，从而确保地方监管在其管辖范围内的有效性。

在分配监管权力的标准方面，可以认为中央政府负责在全国范围内运作的金融

机构，而地方监管机构则负责主要在省级地区从事活动的机构。例如，某些类型的金融机构主要依靠实体店在其注册地开展业务，因此地方监管机构将处于有利地位来监督它们。然而，金融科技企业，如在线贷款和第三方支付，是免费的地理限制。考虑到网络的外部性，参与者获得的效用与网络规模之间存在明显的相性。它是中央监管机构及其直接领导的分支机构对跨地区金融活动的市场进行监管是合理的，这有利于降低与其他地区监管机构的协调成本。具体来说，由于中国央行通过颁发营业执照严格控制企业数量，近年来中国在线支付市场的风险得到了很好的管理。

（四）加强本地规管机构的独立性

法律或行政条例的授权可以解决关于监管权力下放的合理关切，并为地方监管机构制定明确的目标和目标。确保地方金融监管机构在其管辖范围内行使其监管权力的独立性也很重要。

监管的独立性意味着政府机构应有能力为其监管的部门制定规则。法律或行政法规的颁布可使地方监管机构在监管其管辖范围内的某些类型的金融机构方面享有适当程度的自主权。此外，地方监管机构需要配备若干基本工具，以确保其监督独立性，包括发放许可证、现场视察和非现场监测、制裁和危机管理。地方监管机构负责监督金融机构，因此它应该决定哪个机构可以进入市场。然而，在网上贷款领域，地方金融监管机构为便利 P2P 平台的记录和登记而制定的详细规则最终被中央政府叫停。实际上很难保障监管独立性这些方面的完整性。

中国每五年召开一次全国金融工作会议，为金融改革定下基调，并确定一些重大改革措施。在 2017 年召开的会议上，提出了地方政府的监管责任各省政府随后进行了必要的体制改革，成立了地方金融监管局。金融创新的扩散对地方监管提出了挑战。地方金融监管局的设立可以整合监管权力，丰富人事管理和财政预算等监管资源，增强其机构和预算的独立性。除了机构改革，地方立法机构应该为金融监管机构行使其监督权提供一个明确的法律基础。它们可以颁布地方条例，明确规定能力建设、发放许可证和制裁等监督职能，以及金融监管机构在法律和行政条例范围内的监管责任。

另一方面，有必要确保问责制，同时强调地方金融监管机构的独立性。如果没有适当的问责机制，地方金融监管机构可能会出现与受监管机构勾结和监管寻租等问题，也就是说，官员可能会为了个人利益滥用其公共权力。中央一级的金融稳定与发展委员会(金发局)可以发挥监督地方金融监管机构的作用，并对其履行职责负责。

地方金融监管机构极易受到地方政府的政治干预。在加强监管的同时，金发局可协助引导地方监管机构防止创新业务无序增长，以促进短期经济发展，并减轻发展目标与监管目标之间的矛盾。它的参与可以减少当地政府对当地金融监管机构的临时干预。精心设计的问责机制可能会提高地方层面规则的透明度和有效性。由于金发局的历史相对较短，因此并没有太多有关金发局在这方面如何发挥作用及其成效的资料。这是未来研究的一个重要领域。

（五）建立中央-地方协调机制

各级监管机构之间的沟通是协调机制的一个重要组成部分，可以提高监管透明度。在中国的多级监管体系中，确保不同监管机构之间的信息可用性尤为重要。鉴于在线贷款业务规模庞大、速度快，中央金融监管机构面临着 P2P 平台信息不对称造成的监管困境，在信息不足的情况下难以履行职责。这种信息问题可能会影响监管机构确定监管目标的方式，监管干预的时机以及监管形式和内容。在日益增加的压力下，监管机构可能使用不相关的甚至错误的信息作为制定监管对策的基础。在开发的最初阶段，中央监管机构难以收集关于P2P 平台的充分信息，因此，它们缺乏对与在线贷款业务有关的风险的深入了解。然而，地方监管机构能够收集到充分和最新的信息，因为它们靠近市场，这为对这种创新业务进行金融监管奠定了基础。协调机制的建立可以促进不同监管机构之间的互动，汇集信息资源，为跨区域金融创新设计一个更具适应性和响应性的制度。

协调机制还能够减少中央-地方共同监管制度的无效性，克服由于权力分散而造

成的监管缺口或重叠所造成的功能障碍。它可以进一步激励监管当局相互监督，通过引入专业知识和多种想法来提高决策质量。在合作机制下，监管者可能对金融创新如何影响整个市场有一个全面的了解。在中国，跨行业和跨地区的金融活动越来越多。重要的是要确保各级政府行为的一致性，否则，金融机构可能会利用制度中的监管漏洞，规避不利的监管。通过不同监管机构之间的定期对话，协调机制有助于预警和披露创新商业模式所伴随的风险，然后通过积极的监管对策避免金融蔓延。金发局于2020年1月宣布，将在各省设立办事处，加强中央和地方监管机构在金融监管、风险管理、信息共享和消费者方面的协调保护。这种安排能够建立监管协调，并降低中央和地方各级监管机构的协调成本。

结论



作为金融科技市场的重要组成部分，在线 P2P 贷款在中国经历了过山车式的发展，在 2015 年左右达到顶峰时，数千个平台一飞冲天，到 2020 年底又一个不剩。尽管中国的在线 P2P 贷款实际上已经成为过去，但这场危机不应被浪费。重要的是要了解它是如何发生的，以及可以从中吸取什么教训。

我们认为，失败的关键原因之一在于中国为在线贷款市场建立的中央-地方联合监管机制。在共同监管体制下，中央和地方监管机构合作监管网上贷款。虽然中央-地方联合监管制度有许多优势，但它在中央和地方层面都存在严重问题。中央监管机构在初期阶段对网贷无序增长缺乏积极的监管回应，随后采取了严厉的整顿措施，终止了所有 P2P 平台的运营。监管权力的不完全下放和缺乏协调机制也给网络贷款市场的监管造成了障碍。另一方面，地方监管机构在如何独立灵活地行使监管权方面陷入了两难境地。这种困境产生于发展目标与监管目标之间的矛盾、不同级别的监管权力划分模糊以及地方监管机构的能力和资源不足。

本文从中国的经验中汲取教训，这将对未来的金融监管产生重要影响。金融监管体制的形成和运作在很大程度上取决于政治经济因素。必须明确中央和地方政府之间的监管权力分配，并加强地方监管机构的独立性。建立中央-地方协调机制可以提高金融监管的有效性和效率，在金融创新和投资者保护之间取得适当的平衡。

（来源：香港中文大学法学院，《银行和金融法律评论》）


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